정부 출연 연구원 PBS 폐지, 마냥 환영만 할 수 없는 이유

정부출연연구원(이하 '정출연')의 숙원이던 PBS(Project-Based System)가 폐지 수순을 밟고 있습니다. 정출연이 정부의 돈을 받아 운영되는 사실상 '정부기관'임에도 불구하고 각 연구원들이 외부 과제를 수주해서 스스로의 연구비를 충당해야 하는 PBS는 1996년부터 도입되었으니, 한 세대인 30년 가까이 되어서야 폐지가 되는 것입니다.

 

말도 많고 탈도 많은 PBS가 폐지되자 이에 대한 환영의 글들이 여기저기서 쏟아지고 있습니다. 연구자들이 과제 수주와 행정에만 몰두하게 만들고 정출연의 고유한 역할을 막은 PBS가 없어졌으니 좋다는 내용이고, PBS를 대체하는 새로운 평가기준의 필요성도 언급하는 내용들입니다. 저는 PBS가 없어지고 나서 어떤 일들이 벌어질까를 생각하기 이전에, 왜 PBS라는 제도가 30년이라는 세월 동안 살아남을 수 있었는지 먼저 이야기하고자 합니다.

 

1. 통제와 경쟁, 정부는 왜 PBS를 30년간 놓지 않았나?

 

PBS를 도입했던 당시 정부의 기조는 방만하고 방향성이 없는 정출연 과제에 대해 경쟁력을 갖추는 것이었습니다. 기관 고유 과제는 말은 좋지만 결과적으로 기관 내 연구비 나눠먹기가 되기 쉽습니다. 기관마다 고유한 임무가 있으니 다른 기관의 평가를 받기도 쉽지 않습니다. 결국 기관 내에서 연구비를 기획하고 평가하는 그들만의 리그가 되기 쉬운 구조입니다.

 

PBS는 이를 극복하기 위해 도입되었습니다. 당연히 경쟁에 내몰린 연구자들이 반가워할 리가 없는 제도입니다. 자신이 이 분야의 최고라고 생각하는 데 평가를 한다고 생각하니 자존심이 상할 수도 있고, 무엇보다도 치열한 경쟁에서 탈락하면 연필 한 자루조차 사기 힘든 제약은 연구만 생각하는 연구원들에게는 받아들이기 힘든 일이었습니다. 대신 정부는 꾸준히 연구비를 늘려줬고, 3책 5공과 같은 독점 방지 정책을 도입해 기회를 균등하게 보장하려는 노력을 했습니다.

 

PBS 제도하에서는 과제를 발주하는 쪽이 '갑'입니다. 대부분 정부 과제니 정부의 힘이 강할 수밖에 없습니다. 이를 정부도 잘 알아서 최대한 많은 연구예산을 가져오기 위해 노력했습니다. 연구 예산이 많을수록 자기가 컨트롤할 수 있는 과제의 수도 많아지고, 연구원을 지배하는 힘도 강해지기 때문입니다. 큰 과제를 따기 위해서는 과기부나 산자부 같은 과제비를 쥐고 있는 정부기관과의 네트워크가 중요했습니다. 한 마디로 정부에게는 PBS가 정부 기조에 맞는 연구를 끌고 나가기에 너무 좋은 제도였습니다.

 

2. 지배력의 축소인가, 예산 통제의 서막인가

 

그렇게 한 세대가 지났고, 코로나도 겪고, 다시 고금리에 인플레이션이 일상인 시대가 되었습니다. PBS가 생기기 전 90년대와 지금은 표면적인 금리는 비슷하지만, 경제규모는 훨씬 크고, 정부 부채도 많아지고 있습니다. 정부 크기를 유지하다가는 빚만 잔뜩 늘리게 되는 시기가 온 것입니다. 빚만 늘면 다행이지만, 국채로 충당하는 빚은 정부 정책 유연성을 크게 떨어뜨립니다.

 

국가채무 1천조 시대에 국채의 대량매도로 국채 금리가 0.1%가 오르면(0.1%=10bp로 급등 의미) 만기가 도래하는 국채 이자비용이 그만큼 상승하며, 이는 고스란히 정부 재정으로 충당해야 합니다. 한국이 연간 200조 남짓 국채를 발행하니 10bp 상승하면 2천억 정도의 이자를 더 지급해야 하는 것입니다. 국립중앙박물관의 1년 예산이 2천억원 정도니, 이자를 감당못하면 박물관을 없애야 하는 것입니다.

 

만약 정말 큰 위기가 닥쳐서 1% 국채금리가 오르면 2조의 이자를 더 내야 합니다. 거대 공공기관인 건강보험공단의 1년 운영비가 1조 5천억원 정도니 건강보험공단을 포함해 중대형 공공기관 2-3개를 없애야 합니다. 국채 금리를 자극하지 않으려면 빚을 덜 늘리는 는 것이 우선이고, 금리를 자극할 만한 정책을 하지 않는 것이 그 다음입니다.

 

PBS 폐지를 마냥 환영할 수 없는 이유가 여기에 있습니다. 정부가 정출연을 컨트롤하는 힘을 버리는 것은 그 반대급부로 연구비 상승을 억제하겠다는 논리가 있습니다. PBS에서는 수많은 개별 연구자들이 과제 수주에 도전하기 때문에 연구비를 계속 올려가면서 기회를 많이 줘야 합니다. PBS가 폐지되면 이제 경쟁은 26개 정출연끼리의 몫입니다. 수 많은 연구자의 목소리보다는 26개 정출연 기관장의 목소리가 덜 복잡할 것입니다. 예를 들어 물가 상승률에 못 미치는 1%의 연구비 증액만 한 다음, 당연히 '사상 최대'인 연구비를 선전하고 26개 정출연끼리 나누도록 하는 것입니다. 일부 정출연은 1%보다 더 많이 받겠지만, 대부분은 못 받을 것입니다. 이에 대한 책임은 기관장이 지게 됩니다.

 

3. '배고픈 자유'의 시대, 자율성이라는 달콤한 환상

 

정부의 가장 큰 임무는 지배력의 확장과 유지입니다. 지배력의 축소는 임무의 축소고, 이는 곧 예산과 인력의 축소입니다. 대부분의 정부기관이 예산을 늘리려고 하지 줄이지 않는 것이 이 때문입니다. 그럼에도 지배력 축소를 용인한다면, 자기들이 보기에도 예산을 유지하기 힘들어 자유를 주고 그 반대급부로 예산을 줄이기 위함입니다. PBS가 폐지되었으니 자율성은 보장되지만, 연구비가 줄어들면서 '배고픈 자유'가 생기는 것입니다.

 

PBS는 연구자의 자율성을 해치는 제도로서 오랫동안 비판을 받아왔고, 다행히 폐지가 되었습니다. 많은 연구자들은 연구비도 풍족하면서 자율성도 가져가는 미래를 꿈꾸고 있겠지만, 정부를 포함한 남의 돈은 그렇게 쉽지 않은 것이 삶의 경험입니다. 자유의 대가로 빡빡한 연구비 내역서를 받아들 것이라는 제 예측이 틀리기를 바랄 뿐입니다.